20世紀(jì)90年代以來，中國65歲及以上老年人口從1990年的6299萬增加到2000年的8811萬，占總?cè)丝诘谋戎赜?.57％上升到6.96％，無論增長速度還是比重，中國老齡化發(fā)展均超過了世界平均水平。根據(jù)聯(lián)合國老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)，中國從2000年開始就已進入老年型社會，用18年走完了發(fā)達國家長達一個世紀(jì)的歷程。

2010年11月1日，我國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.87％，比2000年人口普查上升1.91個百分點，而1990年到2000年這一比重只上升了1.39個百分點，我國的人口老齡化進程仍在加快。人口老齡化是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物之一，隨著生育率、死亡率下降和人口預(yù)期壽命延長，人口老齡化將是21世紀(jì)中國不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。作為一種新的社會形態(tài)，老齡化對現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成了持續(xù)的挑戰(zhàn)，亟須社會與制度的變遷與新的人口年齡結(jié)構(gòu)重新適應(yīng)①，其中老齡政策扮演了不可替代的重要角色。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)�！�

從國家層面上，社會目前形成的共識是通過建立健全社會保障制度應(yīng)對人口老齡化，有關(guān)政策規(guī)定老年人在政治、經(jīng)濟、文化、醫(yī)療、保障等方面享有尊嚴(yán)和權(quán)利，然而這種社會財富的再分配僅僅表現(xiàn)為針對弱勢群體的應(yīng)急策略。實際生活中，改革發(fā)展成果不能公平地惠及更多老年人，社會上對老年人的歧視與不公正待遇也較多。這些問題并不完全源于老齡化自身，更源于老年型人口結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有政策體系不完全匹配所產(chǎn)生的矛盾。因此，對老齡政策體系變遷及其主要特點的把握，有助于政府理性看待現(xiàn)有老齡政策的優(yōu)勢與局限，明確未來工作的側(cè)重點與方向，合理計劃下一步改革方案；更有利于中國老齡社會繼續(xù)健康、和諧地向前發(fā)展，從容應(yīng)對即將出現(xiàn)的持續(xù)挑戰(zhàn)。

一、中國老齡政策體系變遷的階段性與主要特點

(一)老齡政策體系變遷的階段性

1949年新中國成立至今，中國老齡政策體系經(jīng)歷了起步、調(diào)整和快速發(fā)展的過程，這種變遷的階段性特征一方面體現(xiàn)了我國人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變及老齡化進程的逐步加快；另一方面表現(xiàn)了政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域責(zé)任意識的覺醒，尤其是“十二五”期間政策的密集出臺充分反映了老齡問題的緊迫性以及政策取向初步向與民生相關(guān)的老齡領(lǐng)域傾斜。

第一階段：老齡政策的起步發(fā)展時期(1949-1977年)。20世紀(jì)50年代初期到70年代中后期，中國政府的關(guān)注焦點始終停留在是否控制人口數(shù)量上，老齡問題尚未引起足夠重視�！俺�《中華人民共和國憲法》等有關(guān)法律明確規(guī)定保護老年人合法權(quán)益外，老齡政策與法規(guī)主要是圍繞制訂和完善對企業(yè)、國家機關(guān)和事業(yè)單位的社會養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度進行的�！雹诶�如，1951年2月政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》規(guī)定了退休金的領(lǐng)取額度，但這一條例僅在具備條件的部分行業(yè)實行了。1955年12月，國務(wù)院頒布了《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，首次建立了國家機關(guān)工作人員的退休制度。與此同時，中國農(nóng)村尚未推行社會養(yǎng)老保障制度，僅以“五保戶”供養(yǎng)制度支撐農(nóng)村養(yǎng)老工作的運轉(zhuǎn)。1958年，國務(wù)院頒布實施了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，該規(guī)定的實施標(biāo)志著中國除農(nóng)村地區(qū)之外，在城市普遍實行了退休制度，社會養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障體系在城鎮(zhèn)地區(qū)已基本建立。③從那個年代起，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村的老齡工作已產(chǎn)生分化，這種差距在后期不減反增。1958-1966年是中國社會保障制度不斷改進的階段，包括統(tǒng)一退休退職制度、改進醫(yī)療制度等方面的進步。1966-1976年中國老齡工作因“文化大革命”陷入停滯和倒退。從1949年新中國成立到改革開放，是中國老齡政策體系的起步發(fā)展時期，由于老齡化趨勢尚不明顯，老齡政策的相關(guān)工作并沒有引起政府足夠重視，進展緩慢；這一時期也是老齡政策體系的奠基階段，早期的摸索為后期的調(diào)整完善積攢了寶貴經(jīng)驗，但初期階段的工作主要保證了“城市”“公有制”蔭庇下老年群體的利益。從某種程度上說，老齡政策體系的起步期受當(dāng)時政治環(huán)境影響較大，國家的穩(wěn)定切實關(guān)系到政策的制定與出臺。

第二階段：老齡政策的調(diào)整發(fā)展時期(1978-1999年)。黨的十一屆三中全會后，中國社會養(yǎng)老保障制度重新進入正常運轉(zhuǎn)軌道。1978-1982年，國務(wù)院先后頒布實施了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》、《關(guān)于工人退休、退職的暫行規(guī)定》等6項規(guī)定。1982年，中國老齡問題全國委員會成立，提出了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”的工作目標(biāo)，新機構(gòu)的設(shè)置為老齡工作的專業(yè)化成長奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以后，老齡政策體系的建設(shè)步入調(diào)整時期。1996年8月全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志著老年人權(quán)益保障工作和老齡工作的開展已走上法制化、正規(guī)化的道路。國家計委、民政部等10部委制定了《中國老齡工作發(fā)展綱要(1994-2000年)》，各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H也制定了老齡事業(yè)發(fā)展的中長期計劃。相較起步時期，初見規(guī)模的老齡政策體系致力于幫助老年人群體更好地共享社會發(fā)展成果，從制度上保障了日益龐大的老年人群體的基本生活。改革開放后的老齡政策體系發(fā)展較為迅速，涉及老齡事業(yè)的多個方面，考慮到不同老齡群體的處境與需要，老齡政策的能動性有了實質(zhì)上的增強，從中能夠看出政府的誠意和用心。

第三階段：老齡政策的快速發(fā)展時期(2000年之后)。21世紀(jì)的來臨意味著新的起點，老齡政策進入了快速發(fā)展時期。2000年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》的發(fā)布明確提出了未來老齡工作的指導(dǎo)思想、方針和原則；國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要(2001-2005年)》為5年內(nèi)的老齡事業(yè)發(fā)展制定了明確和具體的目標(biāo)。2002年4月，中國政府派出高規(guī)格代表團參加第二次世界老齡大會，與各國政府討論并通過了《2002年馬德里老齡問題世界行動計劃》和《政治宣言》，向全球承諾中國政府迎接人口老齡化挑戰(zhàn)、解決老齡問題的立場和對策④，隨后，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知(2006)》《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(2008)》相繼發(fā)布，其考慮的問題面及涵蓋領(lǐng)域日漸拓寬。2011年國務(wù)院印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，對“十二五”時期老齡事業(yè)面臨的形勢作出了客觀的預(yù)判，并制定了未來5年的主要任務(wù)。2012年起，隨著老齡化速度加快，老齡政策的制定與出臺也更加緊湊、頻繁�！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》(2012)、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》(2012)、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(2013)、《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》(2013)、《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(2014)等政策密集出臺，對各個領(lǐng)域的老齡事業(yè)提出了新的要求與建議。21世紀(jì)以來我國政府先后共制定了近200個涉老政策，反映出政府對老齡政策從初步重視到高度重視的轉(zhuǎn)變。

(二)現(xiàn)階段老齡政策體系的主要特點

總體上講，現(xiàn)階段中國老齡政策體系的主要特點包括以下幾個方面：

一是政策體系總體發(fā)展速度快。我國的老齡政策體系經(jīng)歷了一個從無到有、逐漸完善的過程。中國老齡政策體系在20世紀(jì)80年代以前只涵蓋了養(yǎng)老與醫(yī)療保障兩大基本領(lǐng)域，到80年代末90年代初，為了應(yīng)對逐步加快的人口老齡化形勢，有關(guān)政府部門頒布了一系列與老齡問題有關(guān)的文件和法律法規(guī)。國家層面的老齡政策主要包括《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等，地方政府在參考綱要性文件的基礎(chǔ)上陸續(xù)制定了適用本區(qū)域的老齡政策，數(shù)量眾多，各具特色，緊密追隨國家政策的腳步，初步形成了一個囊括經(jīng)濟、政治、文化等各方面內(nèi)容的相對全面的老齡政策體系。

二是城鄉(xiāng)二元性的特征明顯。延續(xù)至今的城鄉(xiāng)二元分割體制對老年人口的資源分配帶來了負面的社會影響，城市與農(nóng)村之間存在顯著差異，中國老齡政策體系因而也具備了二元性特征。城鎮(zhèn)是政府相關(guān)政策的重點照顧對象，多數(shù)政策規(guī)定僅涉及或落實到城市甚至僅是大中城市。同經(jīng)濟實力雄厚的城市相比，農(nóng)村老齡政策淺嘗輒止，通常只有一些原則性的規(guī)定，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展”，以農(nóng)村為受惠方的具體細則更是屈指可數(shù)。

三是政策內(nèi)容比較單一。中國現(xiàn)有老齡政策體系的單一性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，老齡政策的關(guān)注點局限在經(jīng)濟供養(yǎng)、醫(yī)療保障、精神文化生活等幾個基礎(chǔ)方面，涵蓋面小，功能單一；此外，根據(jù)人類發(fā)展及自身需求的層級性，部分發(fā)達地區(qū)老年人的需求已從生存型上升到發(fā)展型甚至享受型，但老齡政策的功能仍集中于滿足老年人的生存型需求，事實上這種缺乏針對性與時效性的做法導(dǎo)致了有限資源的不充分利用，而老年人更高層級的需求卻得不到足夠重視。另一方面，不同地區(qū)的相關(guān)負責(zé)部門仿照國家的總體性政策出臺了千篇一律的地方法規(guī)文件，較少有體現(xiàn)當(dāng)?shù)鬲毺匦缘恼�策�?nèi)容，這造成了全國老齡政策單調(diào)、枯燥的氛圍。

四是戰(zhàn)略性視野比較欠缺。中國仍是一個發(fā)展中國家，可持續(xù)發(fā)展是老齡政策體系設(shè)計的重要原則之一，作為解決人口老齡化困境的老齡政策應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下，未雨綢繆。但中國目前的老齡政策體系不同政策單元間相互脫節(jié)，表現(xiàn)為一種亡羊補牢式的應(yīng)急策略，缺乏長遠的戰(zhàn)略性視野，難以在老齡化已成為常態(tài)的社會情境中承載應(yīng)有的制度包袱。⑤此外，老齡化問題常被看作是老年人的政策問題，僅依靠各部門針對老年人制定的政策和各級老齡委的工作應(yīng)對老齡化的眾多挑戰(zhàn)。事實上，老齡化已不是一個局部的、靜態(tài)的社會問題，實踐表明僅有部門政策不足以走出困境，只有轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞑块T、不同系統(tǒng)間的共同合作，關(guān)注“溝通”與“整合”，放寬、放長政策視野，才能促進老齡政策的可持續(xù)發(fā)展。

五是政策公平性明顯不足。老齡政策理應(yīng)具備公平性，致力于縮小不同階層、不同地區(qū)的差異，承擔(dān)覆蓋中國老年人全體的政策責(zé)任，尤其是重點保障弱勢群體的利益。從政策的細節(jié)部分看，現(xiàn)階段的老齡政策體系仍不能滿足公平性的要求，老年弱勢群體得到的政策關(guān)懷不足。例如，同一企業(yè)、同一工齡的退休職工，因戶籍所在地不同，享受的優(yōu)待政策存在較大差異，又如那些跨地區(qū)企業(yè)的職工來自全國各地，現(xiàn)行的尊老助老政策給那些流動性較大人群的晚年生活帶來煩惱⑥，東部發(fā)達地區(qū)的老齡政策相對完備，中西部欠發(fā)達地區(qū)的老齡政策相對粗疏。

二、公平視角下中國老齡政策的客觀評估：進展與局限

2010年至今，國家層面老齡政策的進展主要體現(xiàn)在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的發(fā)布與《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的修訂兩方面，前者為2011-2015年5年間中國老齡事業(yè)的發(fā)展指明了大方向，后者是老齡事業(yè)法律領(lǐng)域的新突破。

2011年9月17日，國務(wù)院發(fā)布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，以此總結(jié)了“十一五”期間老齡工作成效，制定了未來五年內(nèi)老齡事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與主要任務(wù)�；�于公平視角，“十二五”規(guī)劃的內(nèi)容基本表達了國家力求縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差異的決心，基本原則中的重要一條即是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類指導(dǎo)相結(jié)合。注重城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展，加大對農(nóng)村和中西部地區(qū)的政策支持力度，資源配置向基層、特別是農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜。充分發(fā)揮各地優(yōu)勢和群眾的創(chuàng)造性，因地制宜地開展老齡工作，發(fā)展老齡事業(yè)”。

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》經(jīng)全國人大常委會第三十次會議于2012年12月28日修訂通過，新的《老年人權(quán)益保障法》將歷年實踐中的合理經(jīng)驗上升為法律，對一些影響長遠的問題作出具有前瞻性的規(guī)定。修訂后的《老年人權(quán)益保障法》從6章50條擴展到9章85條，基于公平視角，新法主要在以下4個部分有所注重：在家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)方面進一步明確了贍養(yǎng)人對患病和失能老年人給予醫(yī)療和照料的義務(wù)；在護理保障方面規(guī)定國家逐步開展長期護理保障工作，鼓勵、引導(dǎo)商業(yè)保險公司開展長期護理保險業(yè)務(wù)，對生活長期不能自理、經(jīng)濟困難的老年人，地方政府應(yīng)視情況給予護理補貼；在社會救助方面，新法規(guī)定對經(jīng)濟困難的老年人應(yīng)當(dāng)給予生活、醫(yī)療、居住等多方面的救助和照顧，還對流浪乞討、遭受遺棄等生活無著的老年人的救助作了專門規(guī)定；在社會福利方面，規(guī)定國家建立和完善老年人福利制度，并吸收地方的實際做法，規(guī)定了高齡津貼制度。此外，新的《老年人權(quán)益保障法》確立了對常住在本行政區(qū)域內(nèi)的外埠老年人實行同等優(yōu)待的原則，倡導(dǎo)全社會優(yōu)待老年人。這一統(tǒng)領(lǐng)性原則優(yōu)化了戶籍不在本地的流動老年人口的生活環(huán)境，避免跨區(qū)域受歧視的情況。

隨后，國務(wù)院及各相關(guān)部門相繼出臺了多項政策規(guī)定，包括《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(2013)、《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》(2013)、《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(2014)等，對具體領(lǐng)域的老齡工作任務(wù)作出了要求。針對高齡老年群體，《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》(以下簡稱《優(yōu)待工作的意見》)提出“鼓勵地方建立八十周歲以上低收入老年人老齡津貼制度”；針對貧困階層的老年人，《優(yōu)待工作的意見》認(rèn)為“政府投資興辦的養(yǎng)老機構(gòu)，要在保障‘三無’老年人、‘五保’老年人服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，優(yōu)先照顧經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡老年人”；針對東中西部的發(fā)展差異，《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》規(guī)定，“政府對符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50％的補助”。

近10年來，國家層面的老齡政策環(huán)境不斷改良，它所強調(diào)的公平性、流動性、可持續(xù)性適應(yīng)了社會轉(zhuǎn)型的需要，基本抓住了問題的要害。新政策的出臺彌補了上個世紀(jì)老齡事業(yè)法律法規(guī)的不足，為行政部門提供了制度方面的工作指南，從綱領(lǐng)上把握住了老齡政策的改革趨勢。

不過，我們還必須清楚認(rèn)識到，國家層面的老齡政策體系仍存在以下問題：首先，老齡政策按效力可以劃分為法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，效力依次遞減，當(dāng)前國家層面的老齡政策多為效力低下的部委規(guī)章和規(guī)范性文件，上升到法律層級的僅有《老年人權(quán)益保障法》，政策大多缺少強制力。其次，盡管一些好的實踐經(jīng)驗已上升到法律層面，但缺乏創(chuàng)新，不少新增條文在現(xiàn)存政策文件中能找到原型，公平原則不是法律完善的著力點。再次，充足的理論工作并不代表盡如人意的實踐跨越，落實到地方時政策變成可行可不行的文件，不少條款成為一紙空文，政策制定了卻難以在地方上看到實效。最后，從生命歷程的角度來看，個體老年期出現(xiàn)的諸多問題是年輕時問題累積的結(jié)果，老齡政策的面向不應(yīng)局限于進入老年期的群體，還應(yīng)擴展到非老年群體，防患于未然。⑦

三、公平視角下中國老齡政策體系設(shè)計面臨的主要挑戰(zhàn)及成因分析

(一)主要挑戰(zhàn)

一是政策可行性低，難見執(zhí)行效果。僅從中國老齡政策體系的各項細則看，它基本滿足了機會公平的要求，卻未實現(xiàn)結(jié)果公平的效果，特別是國家出臺的老齡政策，地方政府可能會認(rèn)為執(zhí)行存在困難，違背了當(dāng)?shù)貙嶋H情況。2013年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中的“大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”一項，不論是“發(fā)展老年人文體娛樂”還是“發(fā)展居家網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)”，對絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)及落后地區(qū)來說幾乎無從著手。首先，這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，連生存型的養(yǎng)老服務(wù)都無法覆蓋老年人全體，發(fā)展型項目更是力所不能及，高科技企業(yè)因收益的考慮也會主動忽略落后地區(qū)。其次，即使這些地區(qū)有落實政策的意愿，沒有相應(yīng)的公共財政支持方案便意味著會遇到接二連三的阻礙，地方政府最終會放棄努力。再如“切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”一項中“有關(guān)農(nóng)村可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老的要求”，執(zhí)行者對用地利弊得失的權(quán)衡常常會使政策效力大打折扣，政策制定者的原意是為農(nóng)村養(yǎng)老資金斟酌出一條新路，解決資金難問題，但一旦觸及地方既有利益，政策未必可行，這就對政策的制定思路提出了更高要求。要提高政策的可行性，必須提倡地方獻言獻策，允許變通余地，因地制宜。

二是忽視性別公平，期待重視女性。不論是國家層面的老齡政策還是地方層面的工作意見、辦法，基本忽視了性別這一分類標(biāo)準(zhǔn)。在未來數(shù)十年中，老年女性群體不僅在數(shù)量上急劇增加，其年齡結(jié)構(gòu)也將趨于高齡化，老年婦女的長壽常與高喪偶率為伴，其經(jīng)濟生活保障水平低，面對社會和家庭的動蕩總是首當(dāng)其沖。由于歷史、文化等多方面原因，老年婦女在整體上處于社會弱勢地位，她們有著自己的特殊處境和需要，是需要家庭和社會予以特別關(guān)注的群體。⑧各級婦聯(lián)本應(yīng)對老年婦女權(quán)益保障工作承擔(dān)重要責(zé)任，實際操作中卻鞭長莫及，只能發(fā)揮呼吁、倡議的作用，要保證老年女性與男性在地位、權(quán)益上的平等需要克服更多的阻礙。隨著人口期望壽命延長，老年女性的比例還將進一步提高，解決高齡老人問題的同時是在幫助老年婦女，但目前針對高齡老人的公共政策亦是不完善的。因此，新政策制定時應(yīng)特別注意性別差異問題，老齡政策需向老年婦女傾斜，特別是老年婦女中的特殊群體，如單身、無子女、患病，防止這一群體的貧困化問題，改善陷于不利處境的老年婦女的狀況，滿足公平發(fā)展的需要。⑨

三是“均等”取代“公平”，理念有失偏頗�！熬�等”與“公平”是兩個完全不同的概念，前者指的是絕對的平均，無論政策對象實際生活境況及能力如何，受益程度相同，后者指的是按照個人實際所需進行公共物品與服務(wù)的分配。可以發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)有老齡政策內(nèi)容體現(xiàn)的更多是“均等”理念，而不是“公平”。中國經(jīng)歷了改革開放與社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，社會分層不斷發(fā)展、成熟、固化，不同地區(qū)、不同年齡段的老齡群體生活在截然不同的環(huán)境中，他們的需求是相異的，而老齡政策指向“所有老年人”，只要達到年齡門檻即可“人人有份”。這種均等化的做法造成有限資源的不必要浪費，對公共物品與服務(wù)有迫切需求的人群得不到重視，生活條件優(yōu)越的人群則對相關(guān)政策持不關(guān)注態(tài)度。打破目前老齡政策均等化的局面要求對實際情況的仔細考量、區(qū)分有不同需求的人群，細化規(guī)則，不僅保證結(jié)果公平，更要在過程公平、機會公平方面做足功課，將有限的資源用在“刀刃”上。

四是地方政策零散，未成體系效應(yīng)。一方面，一些不發(fā)達地區(qū)的老齡政策制定都是效仿國家層面的政策法規(guī)，但國家政策的出發(fā)點是宏觀、概括的，地方應(yīng)當(dāng)細化規(guī)定，提高政策的操作性，不能停留在過于原則化的表面或是簡單地重復(fù)。另一方面，現(xiàn)階段不發(fā)達地區(qū)的老齡政策大多零散、片面，需要更加系統(tǒng)化的改進，且政策內(nèi)容集中在經(jīng)濟保障、醫(yī)療方面，老年權(quán)益、社會參與、倫理價值、老齡產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容相對薄弱。問題的產(chǎn)生一方面是因為這些地區(qū)決策者更多關(guān)注的是經(jīng)濟增長，老齡問題并沒有引起足夠重視；另一方面是因為這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，支撐行政效率的后勁不足。

(二)主要成因

一是國家財政實力不足，政策缺乏動力。發(fā)達國家人口老齡化的過程往往是與經(jīng)濟發(fā)展同步的，中國雖整體經(jīng)濟實力日趨強大，國內(nèi)人均生產(chǎn)總值水平維持低水平的同時社會貧富差距也在不斷擴大。國家憑借令行禁止的人口政策快速過渡為老年型人口大國，老年人口不斷增多，僅靠居家養(yǎng)老已無法滿足社會需求，國家與社會不得不承擔(dān)養(yǎng)老重任�！爸袊�在社會主義初級階段經(jīng)濟尚不發(fā)達時就面對人口老齡化，將有限的財富既要用于經(jīng)濟建設(shè)和提高人民生活水平，還要顧及老年人生活質(zhì)量的提高，困難重重。”⑩雖然中國老齡政策體系已初具規(guī)模，具體政策在實施時仍會遇到財政難題，文件派發(fā)到實際操作部門后由于資金不到位而被迫懸置。因此，只有大力發(fā)展經(jīng)濟，爭取更多的財政資源投放到老齡事業(yè)上才能為政策的實施鋪平道路。

二是區(qū)域經(jīng)濟文化有別，痼疾難以根治。中國的二元結(jié)構(gòu)不僅存在于城鄉(xiāng)之間，還存在于東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間；這種差異不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，更表現(xiàn)在文化、日常生活之中。老齡政策要想發(fā)揮預(yù)期作用除克服公共財政問題外也要考慮當(dāng)?shù)鼐用竦钠谕�值和接受程度。以養(yǎng)老保險為例，不少農(nóng)村老年人尚且不能接受每年繳納一定收入用于養(yǎng)老，他們更傾向于養(yǎng)兒防老。而在某些少數(shù)民族聚居區(qū)，他們的生活方式與政策制定者的想象不完全相同，細枝末節(jié)之處難免被忽略，執(zhí)行政策時矛盾層層擴大，最終導(dǎo)致政策失效。深埋于歷史的二元結(jié)構(gòu)仍將伴隨未來20年的老齡事業(yè)，這需要政策制定者更加細心，重視基層調(diào)研，做好政策的宣傳工作，這樣政策才能得民心、促發(fā)展。

三是老齡工作初見成效，后期補缺補差。如前面所述，中國老齡政策體系真正開始快速成長應(yīng)從改革開放算起，一方面是積累了一定經(jīng)濟基礎(chǔ)，另一方面是為了應(yīng)對加速的老齡化進程。中國的國情相對特殊，未富先老的人口轉(zhuǎn)型之路決定了中國不可能照搬西方福利國家的模式，必須探索有中國特色的老齡工作方法。21世紀(jì)初期的中國老齡政策的經(jīng)驗是豐富的、初見成效的，就像中國仍處于社會主義初級階段，老齡工作也處于初級階段，不可能一蹴而就，下一階段的任務(wù)是在政策落實的基礎(chǔ)上深化公平理念，補缺補差。

四、中國老齡政策體系再建構(gòu)：公平引發(fā)的再思考

(一)主要思路

中國老齡政策體系再建構(gòu)的政策設(shè)計著眼點是向老年人群體中的弱勢群體傾斜，包括農(nóng)村的老人、中西部落后地區(qū)的老人、高齡老人、失能老人以及部分老齡婦女。再建構(gòu)的目標(biāo)是公平且有效率地分配有限資源，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層間的差異，為老年人口編織有效的社會安全網(wǎng)，全力做好應(yīng)對人口老齡化高峰的制度安排，最終實現(xiàn)社會整體的可持續(xù)發(fā)展。同時，老齡政策及相關(guān)事業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)面向未來，將對可預(yù)見范圍內(nèi)人口結(jié)構(gòu)變遷的考慮納入政策制定框架，以發(fā)達國家老齡事業(yè)為借鑒范本，有針對性地擬定政策細節(jié)，爭取在2020年做到更加公平。

縱向上，要把握整體，建立起金字塔形的政策框架。首先是完善基本的老齡法律，將公平原則寫入《老年法》；其次是按照既定的節(jié)奏及時更新老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在公平理念尚未真正實現(xiàn)的情況下不斷強調(diào)、深化；最后是著手仍未涉及的老齡事業(yè)領(lǐng)域，盡早制定可操作的細則，增加操作性政策的數(shù)量。公平不能只是不可捉摸的原則、理念，要轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行為方式或量化的數(shù)字，使相關(guān)部門有可參照的行政標(biāo)準(zhǔn)。

橫向上，不發(fā)達地區(qū)要學(xué)習(xí)先進地區(qū)的經(jīng)驗，防患于未然；在深入群眾、充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，基層要出臺因地制宜的最佳老齡政策，政策應(yīng)根植于當(dāng)?shù)氐奈幕�、政治和�?jīng)濟條件，考慮不同群體的合理利益需求，盡量將空泛的條文細化；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是解決落后地區(qū)養(yǎng)老問題的根本之道。

老齡政策與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制、歷史文化以及社會生活方式密切相關(guān)。相較發(fā)達國家，中國的老齡事業(yè)起步較晚，一方面政府要保障福利供給的公平性，讓每一個符合條件的老年人都能享受到同等的養(yǎng)老金以及其他形式的社會福利；另一方面顧及國家財政的負擔(dān)，保障福利支出的可持續(xù)性。(11)老年公共政策的再建構(gòu)有賴于各方的積極參與，這是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要政府、社會組織、老年群體等多方配合。政府是政策制定與實行的領(lǐng)導(dǎo)主體，負責(zé)從大局上把握公共政策的方向；社會組織應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)起社會養(yǎng)老的部分職責(zé)，搜集政策制定的關(guān)鍵信息，協(xié)助政府落實老齡政策，并反饋政策的執(zhí)行效果；老年群體名義上雖是政策的享受者，但解決問題的捷徑是在等待救助的同時主動自助，維護自身的合法利益，監(jiān)督政府與社會組織的工作，為政策的制定、執(zhí)行建言獻策。每個部門各司其職，分擔(dān)指導(dǎo)、研究、監(jiān)督、服務(wù)4大步驟。

(二)基本原則

一是公平與效率相結(jié)合原則。中國老齡政策體系的再建構(gòu)必須參照公平與效率相結(jié)合的原則。評估社會發(fā)展健康與否不應(yīng)僅關(guān)注GDP增長速度，更應(yīng)評估發(fā)展的可持續(xù)性及民眾獲得平等對待的目標(biāo)達成情況。全覆蓋、保基本固然是養(yǎng)老保障政策的核心，但提高工作效率的同時不應(yīng)犧牲公平。公平是指相對公平，首先應(yīng)盡力提高老齡弱勢群體福利的水平，因為目前中國老齡工作無法做到絕對公平，歷史遺留的難題不可能在養(yǎng)老領(lǐng)域獨立解決，必須放在整體發(fā)展的范疇內(nèi)分析；公平也是機會公平、結(jié)果公平的有機結(jié)合，如果僅給予老年人爭取福祉的機會，而他們中的部分人不具備競爭的能力，優(yōu)勢與弱勢群體間的差距會繼續(xù)擴大，所以，政策中要保證一定的結(jié)果公平，采取無條件的救助、幫扶形式。效率是指政策的可執(zhí)行度要高，不能出臺了老齡政策卻形同虛設(shè)，要考慮到相關(guān)部門的辦事能力與當(dāng)?shù)乩夏耆说慕邮艹潭取Ｆ浯�，老齡政策要著實提高老年人的生活水平，帶來能看見的好處，口頭許諾是對行政資源的浪費。最后，老齡政策要順應(yīng)國家及地方發(fā)展的總形勢，只有不同領(lǐng)域的相互配合，才能達到“1+1＞2”的效果。

二是區(qū)別對待原則。經(jīng)濟發(fā)展和收入水平的不平衡使老齡政策不可避免地存在城鄉(xiāng)有別、區(qū)域有別，老年人壽命長短和生活自理能力的強弱差別使政策不得不重視老年婦女和高齡老人的現(xiàn)實需求。在一視同仁的基礎(chǔ)上也要區(qū)別對待，重點照顧老年人中的弱勢群體，并將這種原則制度化。政府應(yīng)鼓勵各地區(qū)開展關(guān)于老齡人口生活狀況的調(diào)查與研究，把握各地老齡工作的具體需求。特別是對于落后地區(qū)與弱勢群體要采用特殊關(guān)照的基本政策，從國家的高度而不是地方層面尋找解決問題的良方。

三是可行性原則。已出臺的政策要達到令行禁止的預(yù)期效果，需要考慮推行地區(qū)的現(xiàn)實承受力，所構(gòu)建的政策框架體系應(yīng)當(dāng)和當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及當(dāng)?shù)匚幕�、人文環(huán)境相吻合，不能脫離現(xiàn)實生活。

四是整體性原則。政策體系是一個縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)兼?zhèn)涞挠袡C整體，政策條例應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)密的邏輯性和層次性(12)，國家與地方的老齡政策不應(yīng)相互矛盾或各行其是，充分的溝通和緊密的配合也是提高可行性的條件之一。在老齡工作中“公平”理應(yīng)被提到戰(zhàn)略的高度，其次再發(fā)展相應(yīng)的法律法規(guī)和政策意見，形成講求“公平”的老齡政策體系。

老齡政策是社會建設(shè)極為關(guān)鍵的一個領(lǐng)域，它不僅是政府決策者關(guān)注的一項公共政策，更是一門有待深究的學(xué)問。經(jīng)歷了起步、調(diào)整和快速發(fā)展三大階段，中國老齡政策體系建設(shè)初見成效，尤以近些年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的出臺以及《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的修訂為甚。然而，中國老齡事業(yè)發(fā)展仍處于初級階段，蘊含巨大改進空間，除城鄉(xiāng)二元性、內(nèi)容單一、戰(zhàn)略視野欠缺等痼疾外，政策公平性不足是當(dāng)下老齡工作亟待解決的一大難題，它切實關(guān)系到社會成果的分配及民眾的心理感受。

中國的社會建設(shè)不應(yīng)只關(guān)注經(jīng)濟增長速度或指標(biāo)完成率，更應(yīng)關(guān)注民眾的滿意度與幸福感，公平視角下中國老齡政策體系主要面臨執(zhí)行難、忽視性別公平、混淆政策理念、地方政策零散等重重挑戰(zhàn)，因而老齡工作下一階段的任務(wù)就是在落實已有政策的基礎(chǔ)上深化公平理念，探索富有中國特色的老齡工作方法。參照公平與效率結(jié)合原則、區(qū)別對待原則、可行性原則及整體性原則，中國老齡政策體系的再建構(gòu)需重點強調(diào)其公平性，向老年人中的弱勢群體傾斜，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層、性別、年齡等不同老年群體間的差異，放寬、放長政策視野，積極借鑒發(fā)達國家的有利經(jīng)驗。未來中國的社會經(jīng)濟發(fā)展將與人口老齡化問題相伴相隨，在最終實現(xiàn)社會整體可持續(xù)發(fā)展的大目標(biāo)之下，中國的老齡工作依然任重而道遠。

注釋：

①胡湛，彭希哲.老齡社會與公共政策轉(zhuǎn)變[J].社會科學(xué)研究，2012(3).

②③④陳功，龐麗華，陳佳鵬，杜藝中，劉菊芬.中國老齡政策的發(fā)展、現(xiàn)狀和未來走向[J].市場與人口分析，2004(4).

⑤應(yīng)對老齡社會：我們需要什么樣的公共政策[DB/OL].http://www.zwyqw.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=44016,2014-08-05.

⑥李鑫軼，葉文峰.建立全國統(tǒng)一的老齡政策[N].中國石化報，2010-03-15.

⑦(12)原新，李志宏，黨俊武，孫慧峰.中國老齡政策體系框架研究[J].人口學(xué)刊，2009(6).

⑧李本公.老齡婦女工作是老齡工作重要組成部分[J].中國婦運，2007(2).

⑨姚遠，姜向群.老年婦女社會政策制定的若干原則[N].中國人口報，2006-12-04.

⑩鄔滄萍.中國特色的人口老齡化過程、前景和對策[J].人口研究，2004(1).

(11)杜鵬，謝立黎.以社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)對人口老齡化——芬蘭老齡政策的經(jīng)驗及啟示[J].人口學(xué)刊，2013(6).

作者簡介：

陸杰華，北京大學(xué)社會學(xué)系教授；湯澄，北京大學(xué)社會學(xué)系研究生

標(biāo)題注釋：

本文系國家自然科學(xué)基金項目(項目批準(zhǔn)號：71110107025，71233001，71490732)的階段性成果。

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