【中國社保網(wǎng) 什么是失業(yè)保險】建國初期，舊中國遺留給我們的失業(yè)人口達474.2萬人，其相當于當時職工數(shù)的60%[1]，加上城鎮(zhèn)新成長勞動力100多萬人[2]，給剛剛建立起來的新中國造成沉重的社會負擔。為了解決好失業(yè)工人的生活問題，1950年6月，政務院頒布了《關于救濟失業(yè)工人的暫行辦法》，1952年8月，又頒布了《關于勞動就業(yè)問題的決定》和《關于失業(yè)人員統(tǒng)一登記辦法》，從而很好地解決了失業(yè)工人的過渡問題。到1956年，我國嚴重的失業(yè)問題基本上得到了解決。這以后，隨著國家的“低工資、高就業(yè)”的“包統(tǒng)配”就業(yè)方針的全面推行，和只有資本主義才有失業(yè)現(xiàn)象的理念，我國不但再也沒有出臺過有關失業(yè)保險方面的立法，而且還把失業(yè)保險工作納入到民政部門的社會救濟工作之中，近而導致我國的失業(yè)保險制度始終沒有建立起來。

80年代初，隨著經(jīng)濟體制改革的步伐，國家同步開始對幾十年固定工制進行了改革，并在部分試點企業(yè)招收合同制工人。1986年，勞動用工制度改革在全國施行。為配合這一改革的順利進行和《破產(chǎn)法》的實施，1986年7月12日，國務院頒布了新中國歷史上的第一個失業(yè)保險立法——《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，由此建立起我國失業(yè)保險制度并為我國失業(yè)保險制度的發(fā)展進行了鋪墊，在我國失業(yè)保險立法史上實現(xiàn)了零的突破。其內(nèi)容為：

首先，規(guī)定了適用的范圍�！稌盒幸�(guī)定》第二條規(guī)定，本規(guī)定適用于：1，宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工;2，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工;3，企業(yè)終止、解除勞動合同的職工;4，企業(yè)辭退的職工，這些規(guī)定使這部分在改革過程中由于企業(yè)的被淘汰而失業(yè)的職工，和不適宜繼續(xù)在本企業(yè)工作崗位的失業(yè)職工得到了國家失業(yè)保險的保障。這表現(xiàn)出國家對失業(yè)現(xiàn)象的重視和對社會失業(yè)領域的開始介入，并直接擔負起對失業(yè)職工的失業(yè)保障的國家責任，這既是國家對失業(yè)職工的關愛，也是社會進步的一種表現(xiàn)。

第二，規(guī)定了企業(yè)的繳費標準�！稌盒幸�(guī)定》第三條規(guī)定，待業(yè)保險金由企業(yè)按全部職工標準工資總額的1%繳納。

第三，規(guī)定了失業(yè)保險金的來源�！稌盒幸�(guī)定》第三條規(guī)定，職工待業(yè)保險基金的來源為：1，企業(yè)按照其全部職工標準工資總額的1%繳納的待業(yè)保險基金;2，職工待業(yè)保險基金存入銀行后，由銀行按照國家規(guī)定支付的利息;3，地方財政補貼。

第四，規(guī)定了失業(yè)保險金的使用方向。《暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，待業(yè)職工保險基金的使用項目：1，宣告破產(chǎn)的企業(yè)職工和瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定期間被精簡的職工，在待業(yè)期間的待業(yè)救濟金;2，宣告破產(chǎn)的企業(yè)職工和瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定期間被精簡的職工，在待業(yè)期間的醫(yī)療費、死亡喪葬補助費和其供養(yǎng)的直系親屬的撫恤費;3，宣告破產(chǎn)企業(yè)的離休、退休職工和瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定期間被精簡而又符合離、退休條件的職工的離休退休金;4，企業(yè)辭退的職工和終止、解除勞動合同的職工，在待業(yè)期間的待業(yè)救濟金和醫(yī)療補助費;5，待業(yè)職工的轉業(yè)訓練費;7，扶持待業(yè)職工的生產(chǎn)自救費;8，待業(yè)職工和職工待業(yè)保險基金的管理費。此外，第十一條規(guī)定了待業(yè)保險金可以用于待業(yè)職工的培訓設施、轉業(yè)訓練和生產(chǎn)自救之中。這些規(guī)定的經(jīng)濟功能就在于它在保障失業(yè)的同時扶持就業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)，表現(xiàn)出失業(yè)保險金的主動性和積極性，進而鼓勵失業(yè)職工從失業(yè)的困境走向就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的道路。

第五，規(guī)定了領取失業(yè)保險金的資格條件、發(fā)放標準和期限�！稌盒幸�(guī)定》第七條規(guī)定，待業(yè)保險金的發(fā)放標準以職工失業(yè)前兩年本人月平均標準工資為基數(shù)，以及以職工工齡的長短來確定失業(yè)職工享受待業(yè)保險金的時間：工齡在5年和5年以上的，最多發(fā)給24個月的待業(yè)救濟金，其中1～12個月每月為本人月標準工資的60%～75%第13個月～24個月每月為本人月標準工資的50%;工齡不滿5年的，最多發(fā)給12個月的特業(yè)救濟金，每月為本人月標準工資的60%～75%，由于我國職工的月平均工資標準很低，所以我國失業(yè)者享受的失業(yè)保險金待遇并不高，但我國失業(yè)者從無失業(yè)保險待遇到享受失業(yè)保險待遇，其社會功能就在于它表現(xiàn)出了失業(yè)職工的對社會財富再分配的分享權利，創(chuàng)造了失業(yè)安全和社會穩(wěn)定的大環(huán)境。

第六，規(guī)定了喪失領取失業(yè)保險金資格的限制性條款。《暫行規(guī)定》第九條對不得領取待業(yè)救濟金的人員進行了限制，規(guī)定以下幾種人員停止享受待業(yè)保險救濟金待遇：1，領取待業(yè)救濟金期限屆滿的;2，已重新就業(yè)(包括從事個體勞動)的;3，無正當理由，兩次不接受有關部門介紹就業(yè)的;4，待業(yè)期間受勞動教養(yǎng)或判刑的。這些規(guī)定的意義首先在于其通過限制性條款，來促進失業(yè)職工積極參加社會物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造活動;其次是從法律上承認了個體勞動也是就業(yè)，提高人們對就業(yè)職業(yè)的認識程度，促進了勞動力的合理流動，以避免千軍萬馬過“獨木橋”(國有企業(yè))的畸形就業(yè)道路現(xiàn)象的繼續(xù)。

第七，規(guī)定了管理機構的職責及其經(jīng)費開支的來源�！稌盒幸�(guī)定》第12條和第13條規(guī)定了由勞動服務企業(yè)負責失業(yè)職工的登記、建檔、救濟金的發(fā)放、職業(yè)介紹、轉業(yè)訓練和自謀職業(yè)的扶持以及再就業(yè)的指導：其經(jīng)費可在職工待業(yè)保險基金的管理費中列之。

可見，盡管《暫行規(guī)定》從內(nèi)容上來看其僅僅適用于國有企業(yè)的失業(yè)職工，且標準不高和范圍不廣，也沒有罰則條款的規(guī)定;從立法技術上來看其還是把失業(yè)稱之為待業(yè)，把失業(yè)保險金稱之為失業(yè)救濟金而表現(xiàn)出它的局限性。但《暫行規(guī)定》出臺的意義遠遠突破了其內(nèi)容和立法技術本身，它是隨著我們對社會主義再認識的提高，進而對失業(yè)理論的再認識的一種立法理論的外在表現(xiàn)形式�！稌盒幸�(guī)定》的出臺是我國立法史上跨出的具有決定意義的第一步，它實現(xiàn)了我國失業(yè)保險立法的第一次飛躍，繼而為我國失業(yè)保險制度的發(fā)展和完善奠定了基礎。

二

1992年，我國市場經(jīng)濟確立和國有企業(yè)改制開始啟動，這樣，在計劃經(jīng)濟大背景之下制定和頒布的《暫行規(guī)定》的內(nèi)容已明顯滯后而適應不了新形式發(fā)展的需要。為完善國有企業(yè)勞動制度，保障失業(yè)職工的基本生活和社會的安定團結，1993年4月12日，國務院頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》(以下簡稱《保險規(guī)定》)。

《保險規(guī)定》在很大程度上發(fā)展了1986年的《暫行規(guī)定》，對我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、對增強企業(yè)活力和深化企業(yè)勞動制度改革起到了促進和保障作用。和《暫行規(guī)定》相比，《保險規(guī)定》的特征表現(xiàn)為：

首先，擴大了適用范圍�！侗ｋU規(guī)定》第二條對享受失業(yè)保險的人員范圍進行了界定：1，依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工;2，瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡的職工;3，按照國家有關規(guī)定被撤消解散企業(yè)的職工;4，按照國家有關規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡的職工;5，終止或者解除勞動合同的職工;6，企業(yè)辭退、除名或開除的職工;7，按照法律、法規(guī)規(guī)定或按地方政府的規(guī)定，享受待業(yè)保險的其他職工。第二十二條還規(guī)定了實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工的待業(yè)保險依照其執(zhí)行。這些規(guī)定擴大了1986年《暫行規(guī)定》的保險范圍，將破產(chǎn)企業(yè)職工和被依法撤消解散企業(yè)的職工以及被除名、開除的職工都納入失業(yè)保險的范圍，表現(xiàn)出國家對失業(yè)職工的國家責任的進一步承擔和關心;第7款的彈性規(guī)定不但把按照法律法規(guī)應該享受失業(yè)保險的勞動者都包括在內(nèi)，而且把失業(yè)保險的權利下放給地方政府，讓地方政府充分發(fā)揮其主觀能動性，利用區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢及特點，以保障更多的失業(yè)職工能享受到失業(yè)保險。

第二，降低了企業(yè)的繳費比例�！侗ｋU規(guī)定》第五條規(guī)定，企業(yè)按照企業(yè)職工工資總額的0.6%繳納待業(yè)保險費，從而將企業(yè)繳費的比例從1986年的1%降為0.6%。

第三，調(diào)整了失業(yè)保險金的使用方向�！侗ｋU規(guī)定》第六條規(guī)定，待業(yè)保險費專項儲存，�？顚Ｓ茫�任何部門、單位和個人不得挪用;第八條規(guī)定，待業(yè)保險基金不得用于平衡財政收支。從而提高了使用失業(yè)保險金的嚴肅性和保障了失業(yè)保險金的安全性。

第四，建立起保險金統(tǒng)籌制度。《保險規(guī)定》第七條規(guī)定，待業(yè)保險金實行市、縣統(tǒng)籌，從此建立起我國失業(yè)保險金統(tǒng)籌制度。

第五，增加了領取失業(yè)保險金程序條款的規(guī)定�！侗ｋU規(guī)定》第十一條規(guī)定，凡符合領取待業(yè)救濟金的待業(yè)職工，必須向企業(yè)所在地的待業(yè)保險機構辦理待業(yè)登記后，方可領取待業(yè)救濟。從而填補了1986年的《暫行規(guī)定》沒有領取失業(yè)保險金程序規(guī)定的空白。

第六，修改了領取失業(yè)保險金的資格條件和發(fā)放標準，《保險規(guī)定》第十二條規(guī)定，根據(jù)待業(yè)職工待業(yè)前在企業(yè)連續(xù)工作時間為待業(yè)職工領取待業(yè)救濟金的期限：1，1年以上不足5年的，領取期限最長為12個月;2，5年以上的，最長為24個月。發(fā)放標準為相當于當?shù)孛裾�部門規(guī)定的社會救濟金的120～150%。這些規(guī)定把《暫行規(guī)定》中的以失業(yè)職工工齡為發(fā)放失業(yè)保險金期限根據(jù)的規(guī)定，改為以失業(yè)職工在企業(yè)連續(xù)工作的時間為其依據(jù);把《暫行規(guī)定》中的以職工離開企業(yè)前兩年內(nèi)本人月平均標準工資為發(fā)放失業(yè)保險金的基數(shù)的規(guī)定，改為以當?shù)孛裾�部門規(guī)定的社會救濟金的120～150%為發(fā)放的標準，從而使失業(yè)保險金標準高于社會救濟金標準，體現(xiàn)出失業(yè)保險金不同于社會救濟的固有性質(zhì)，提高了法規(guī)的可操作性。

第七，增加了喪失領取失業(yè)保險金資格的限制性條款。《保險規(guī)定》第十六條在《暫行規(guī)定》的基礎上增加了參軍和出國定居失業(yè)者不得領取失業(yè)保險金的限制性規(guī)定。

第八，增加了罰則條款的規(guī)定。《保險規(guī)定》第五章(第十九條、二十條、二十一條)中增加了罰則規(guī)定，并規(guī)定了違反《保險規(guī)定》的有關規(guī)定而應該受到的責令改正、行政處分和追究刑事責任的法律責任條款，體現(xiàn)出法規(guī)本身的科學性和完整性。

可見，盡管《保險規(guī)定》還是僅僅適用于國有企業(yè)職工而未顧及到其他性質(zhì)的企業(yè)和社會團體以及事業(yè)組織的失業(yè)職工，盡管其還是把失業(yè)稱之為待業(yè)，把失業(yè)保險金稱之為待業(yè)救濟金，但從以上的闡述中我們可以看出，1993年的《保險規(guī)定》無論是從形式還是到內(nèi)容，都已遠遠突破了1986年的《暫行規(guī)定》，從而實現(xiàn)了我國失業(yè)保險立法的第二次飛躍。

三

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和國有企業(yè)改制的進一步深入，社會上產(chǎn)生出大量的失業(yè)職工。為保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進其再就業(yè)，在黨的十五大精神的指引下，國務院于1999年1月22日頒布了《失業(yè)保險條例》(以下簡稱為《條例》)。

《條例》在總結我國多年失業(yè)保險立法實踐經(jīng)驗和借鑒國際成功做法的基礎上，全面地發(fā)展了1993年的《保險規(guī)定》，其進一步適應了我國市場發(fā)育程度、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和國有企業(yè)改制的需要。與1993年的《保險規(guī)定》相較，《條例》表現(xiàn)出以下特征：

首先，再次擴大了其適用范圍，并把“待業(yè)”正名為失業(yè)�！稐l例》第二條規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員，享受失業(yè)保險待遇;第三十二條規(guī)定，地方政府可以決定《條例》適用于本行政區(qū)域內(nèi)的社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工。這些規(guī)定從質(zhì)的規(guī)定性上擴大了失業(yè)保險的覆蓋面，不但打破了企業(yè)所有制的界限，把城鎮(zhèn)非國有企業(yè)失業(yè)職工納入保險范圍，而且把城鎮(zhèn)事業(yè)單位的2700多萬名職工也納入了保險范圍[9]，以法律的形式賦予了這些人員享有平等的參加失業(yè)保險的權利，以法律的強制性來保障這部分人員在失業(yè)期間的基本生活，使其解除了后顧之憂，進一步發(fā)揮了失業(yè)保險的作用。與此同時，《條例》還把社會團體和民辦非企業(yè)單位的失業(yè)職工和城鎮(zhèn)個體公商戶的雇工是否參加社會保險的問題，授權給了地方政府。失業(yè)保險范圍的擴大，不僅有利于企業(yè)改制的進行和不同性質(zhì)企業(yè)之間的競爭、有利于勞動力的合理流動和勞動力市場的發(fā)展、有利于廣開就業(yè)門路和實現(xiàn)多渠道就業(yè)，而且增加了失業(yè)保險金的承受能力和其保障功能。失業(yè)保險的范圍越廣，其公平性就越高，也最充分地體現(xiàn)了社會保障的大數(shù)法則。

第二，增加了基金的來源，并把“待業(yè)救濟金”正名為失業(yè)保險金�！稐l例》第五條規(guī)定，失業(yè)保險基金由下列各項構成：1，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的職工繳納的失業(yè)保險費;2，失業(yè)保險基金的利息;3，財政補貼;4，依法納入失業(yè)保險基金的其他資金。與1993年的《保險規(guī)定》相比，其增加了第1款的職工個人繳納的失業(yè)保險基金的規(guī)定和第4款的法律法規(guī)規(guī)定的應該納入失業(yè)保險基金的其他資金作為失業(yè)保險金的構成之一，從而擴大了失業(yè)保險金的來源渠道。

第三，提高了用人單位的繳費比例和增加了個人繳費的條款�！稐l例》第六條規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。這些把1993年《保險規(guī)定》中規(guī)定的參保單位的繳費比例從0.6%修改提高為2%，把參保職工從不繳費規(guī)定為1%的適度繳費的規(guī)定，不但適應了我國企業(yè)改制后失業(yè)職工增多和三年后下崗職工走向社會成為失業(yè)職工，進而對失業(yè)保險金的需求增多和國情的需要，而且使國家、企業(yè)、個人合理分攤負擔，共但失業(yè)風險，在體現(xiàn)了權利、義務相一致的原則的同時，還培養(yǎng)了職工個人的風險意識。

第四，提高了統(tǒng)籌層次�！稐l例》第七條規(guī)定，失業(yè)保險金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌;其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。將1993年《保險規(guī)定》的“待業(yè)保險基金實行市、縣統(tǒng)籌”，提高到地、市級統(tǒng)籌，形成資金集中，分散風險的格局，并有利于失業(yè)保險金的調(diào)劑和使用。

第五，開創(chuàng)了失業(yè)調(diào)劑金制度。《條例》第八條規(guī)定，省、自治區(qū)可以建立失業(yè)調(diào)劑金規(guī)定，由此建立起我國失業(yè)調(diào)劑金制度。

第六，再次調(diào)整了失業(yè)保險基金的使用方向�！稐l例》第十條規(guī)定，失業(yè)保險基金用于下列支出：1，失業(yè)保險金;2，領取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助費;3，領取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓;4，職業(yè)介紹的補貼;5，國務院規(guī)定或批準的與失業(yè)保險有關的費用。這些規(guī)定使失業(yè)保險金的使用向著轉業(yè)培訓、就業(yè)指導、提供信息服務、職業(yè)介紹和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)扶持的方向發(fā)展，體現(xiàn)了失業(yè)保險即是就業(yè)服務的原則，使失業(yè)保險基金成為了連接勞動者-政府-勞動力市場的中心鏈條。

第七，重新規(guī)范了領取失業(yè)保險金的資格條件�！稐l例》第十四條規(guī)定，具備下列條件的失業(yè)人員，可以領取失業(yè)保險金：1，按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務滿1年的;2，非因本人意愿中斷就業(yè)的;3，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。這些規(guī)定一改1993年《保險規(guī)定》中規(guī)定的人員范圍，將參加失業(yè)保險、繳費滿一年、非自愿失業(yè)和已辦理失業(yè)登記并有就業(yè)意愿作為領取失業(yè)保險金的前置條件，培養(yǎng)和強化了公民的失業(yè)參保意識，體現(xiàn)了失業(yè)保險金的保險支付和促進再就業(yè)的雙重作用。

最后，修改了罰則條款的內(nèi)容，《條例》第五章用四個條款分別規(guī)定了違反《條例》有關規(guī)定所應受到的責令退還、責令追回、沒收違法所得、罰款、給予行政處分的處罰規(guī)定，和直至追究刑事責任的刑罰規(guī)定，在1993年《保險規(guī)定》的有關規(guī)定的基礎上增加了責令退還、責令追回、沒收違法所得和罰款的條款規(guī)定，體現(xiàn)了失業(yè)保險的不可侵犯性和《條例》本身的完整性。

可見，1999年的《失業(yè)保險條例》不管是在內(nèi)容上，還是在立法技術上都全面地豐富和發(fā)展了1993年的《保險規(guī)定》而趨向完善，實現(xiàn)了我國失業(yè)保險立法史上的第三次飛躍。

總之，法律法規(guī)的產(chǎn)生是社會發(fā)展的結果。社會的發(fā)展為法律法規(guī)的出臺和實施提供了堅實的經(jīng)濟基礎，法律法規(guī)的出臺和實施又促進了社會生產(chǎn)力的向前發(fā)展，我國失業(yè)保險法的產(chǎn)生和完善無不表現(xiàn)為這一互動的過程。我們相信，隨著我國社會文明的進步，法律法規(guī)對失業(yè)者的失業(yè)保障將會更加全面和完善。

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