養(yǎng)老保障問題歷來備受社會(huì)關(guān)注。多年來，我國(guó)職工養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌賬戶入不敷出，動(dòng)用了個(gè)人賬戶的資金，導(dǎo)致個(gè)人賬戶缺口（即養(yǎng)老保障債務(wù)）不斷增長(zhǎng)。若不及早防范，缺口規(guī)模會(huì)越來越大，引發(fā)危機(jī)。針對(duì)如何填補(bǔ)個(gè)人賬戶缺口，有人認(rèn)為應(yīng)該動(dòng)用財(cái)政收入，有人認(rèn)為應(yīng)該發(fā)放國(guó)債，更多的人認(rèn)為應(yīng)該動(dòng)用國(guó)有資產(chǎn)，也有人認(rèn)為應(yīng)該動(dòng)用外匯儲(chǔ)備。這些辦法都不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，不能解決根本問題，也不可持續(xù)。養(yǎng)老保障體系必須自身可以平衡。

首先，財(cái)政和養(yǎng)老賬戶是各自獨(dú)立的。財(cái)政收入有財(cái)政收入的用途。隨著財(cái)稅改革不斷深入，各種稅收的用途應(yīng)越來越清楚。這樣，百姓納稅就心里明白，納稅意愿就會(huì)提高。養(yǎng)老賬戶的收入專門用于養(yǎng)老支出，不能長(zhǎng)期依賴財(cái)政收入，況且財(cái)政也有赤字，債務(wù)已經(jīng)不小。絕大多數(shù)國(guó)家財(cái)政和養(yǎng)老賬戶是分開的。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字連年，一般性政府債務(wù)超過國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的100%。然而，養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌賬戶卻有占GDP近20%的資金積累。

發(fā)放國(guó)債填補(bǔ)個(gè)人賬戶缺口或償還養(yǎng)老保障債務(wù)，即把養(yǎng)老賬戶的債務(wù)變成一般性政府債務(wù)，是典型的“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法。這種做法一是寅吃卯糧，把負(fù)擔(dān)向后代轉(zhuǎn)嫁；二是不可持續(xù)，歐債危機(jī)和美國(guó)的“財(cái)政懸崖”都已經(jīng)給世人敲響了警鐘。

動(dòng)用國(guó)有資產(chǎn)和發(fā)放國(guó)債實(shí)質(zhì)上是一樣的，一個(gè)是資產(chǎn)少了，一個(gè)是債務(wù)多了，兩種做法的后果都是國(guó)有凈資產(chǎn)減少。常言道，“坐吃山空”，國(guó)有資產(chǎn)也不是用之不竭的，依賴國(guó)有資產(chǎn)解決不了長(zhǎng)遠(yuǎn)問題。

動(dòng)用外匯儲(chǔ)備是不可行的。外匯儲(chǔ)備從嚴(yán)格意義上講不是國(guó)家財(cái)政的錢，是企業(yè)和個(gè)人從海外賺來的錢，或者外資和外國(guó)人投放到中國(guó)的錢。中國(guó)人民銀行拿了外幣，給出對(duì)應(yīng)數(shù)量的人民幣。如果不搞通貨膨脹，人民銀行應(yīng)該相應(yīng)地以其它方式（例如出售銀行持有的國(guó)債）收回同樣數(shù)量的人民幣。不然，拿了外幣，只發(fā)行人民幣，搞通貨膨脹，就是向百姓征“通貨膨脹稅”了。這筆錢用于社保，就等于發(fā)行貨幣填補(bǔ)社保缺口。

那么， 如何從根本上解決養(yǎng)老保障賬戶缺口日益擴(kuò)大的問題呢？

我們不妨看一下美國(guó)的做法，或許其中有可取之處。面對(duì)人口老齡化，美國(guó)早就未雨綢繆。上世紀(jì)80年代初，當(dāng)“嬰兒潮”一代人大規(guī)模進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)，美國(guó)就逐步提高社會(huì)保障稅率，增加社保基金的積累。1980年雇主和雇員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)總稅率為10.16%（雇主雇員各半），后多次上調(diào)稅率，1990年達(dá)到12.4%。2011到2012年雇員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率從6.2%短暫減少到4.2%，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)總稅率降到10.4%。為應(yīng)對(duì)從2010年開始出現(xiàn)的養(yǎng)老賬戶赤字，奧巴馬政府又將2013年養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率恢復(fù)到12.4%。到2012年養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶資金積累超過2.7萬億美元，占GDP的18%。美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老金發(fā)放水平不高，且比較均等。另外，美國(guó)還激勵(lì)人們延遲退休，由62歲到67歲。 最新預(yù)測(cè)顯示，到2033年前養(yǎng)老賬戶不會(huì)有缺口。

我國(guó)應(yīng)該完善社會(huì)保障體制，使其具有長(zhǎng)期自身平衡的能力。一是增加社會(huì)保障賬戶的收入，二是節(jié)約支出。我國(guó)目前養(yǎng)老保障社會(huì)統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)率已達(dá)20%。加上中國(guó)正在城市化，交費(fèi)的人相對(duì)較多，養(yǎng)老賬戶收入增長(zhǎng)很快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年到2011年，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶加社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的收入增長(zhǎng)率為 17.1%，支出增長(zhǎng)率為15%。然而，我國(guó)養(yǎng)老賬戶缺口卻不斷增加，目前約占GDP的 2%。 我們必須完善職工養(yǎng)老保障體系，使之能夠積累資金，以填補(bǔ)未來人口老齡化造成的收支缺口。在收入方面，由于養(yǎng)老繳費(fèi)率已經(jīng)很高，再增加難度很大，我們所能做的就是提高養(yǎng)老基金收益率。在支出方面，應(yīng)避免過高的養(yǎng)老金發(fā)放，縮小養(yǎng)老金差別，并激勵(lì)人們延遲退休。

其它養(yǎng)老保障體系應(yīng)該盡快改革，保證社會(huì)公平和可持續(xù)。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位人員的退休金由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，替代率高達(dá)90%以上，與職工養(yǎng)老替代率相差懸殊。美國(guó)聯(lián)邦雇員1984年以前也加入專門的公務(wù)員退休體系，養(yǎng)老金高于普通民眾。1986年美國(guó)修改法律，減少公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇。從1987開始，政府要求1984年以后工作的聯(lián)邦雇員必須加入全民社會(huì)保障體制，同時(shí)可以參加聯(lián)邦養(yǎng)老體系，待遇大幅降低。我國(guó)除收入分配差距大外，養(yǎng)老金的差距也很大。目前，老百姓在養(yǎng)老問題上主要是“患不均”。行政和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該盡快納入全國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

近年來，我國(guó)還建立了新農(nóng)保體系，給農(nóng)村老人發(fā)放為數(shù)不多的基本養(yǎng)老金，由財(cái)政負(fù)擔(dān)。未退休的農(nóng)民的養(yǎng)老交費(fèi)都記入個(gè)人賬戶，政府還補(bǔ)貼�；�本養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶補(bǔ)貼會(huì)使財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越大。新農(nóng)保也應(yīng)該從國(guó)家一般性財(cái)政預(yù)算中剝離，確定自身的資金來源，這樣才可持續(xù)。

我國(guó)應(yīng)該從長(zhǎng)計(jì)議，從增收節(jié)支入手建立可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，保證社會(huì)統(tǒng)籌賬戶在長(zhǎng)期內(nèi)平衡，使人民老有所養(yǎng)，安居樂業(yè)。（作者系北京大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究中心主任、財(cái)政學(xué)系主任、教授）

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